公众参与作为一种现代新兴的民主形式，是民主政治的重要方式，都会存在于现代民主国家之中。规范意义上的公众参与是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接以政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务的过程。公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话。

  在我国，公众参与的内容可大致分为三个层面：第一是立法层面的公众参与，如立法听证和利益集团参与立法。立法听证为我国《立法法》所确立，但尚未成为普遍制度，只是在有限的方面做听证。第二是公共决策层面，包括政府和公共机构在制定公共政策过程中的公众参与，主要在环境保护、城市管理和规划、公共卫生政策和管理、公共事业管理和地方政府重点项目决定等方面。第三个层面是公共治理层面的公众参与，包括法律政策实施，基层公共事务的决策管理，主要是农村村民的自治管理和社区治理等。

  我国市场经济的发展以及由此带来的社会利益多元化，社会转型所带来的社会结构变迁、权利时代公众主体意识的觉醒，推动了公众参与的兴起。公众参与近年来也得到了政治上的广泛认同，报告和政府工作报告中均有强调，“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”，已成为社会的共识。这就直接推动了公众参与在实践中的发展。

  行政法视野中的公众参与，则是在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。行政立法中的公众参与，包括座谈会、论证会、开放式听取意见、听证会等方式，它对于行政机关和民众两方面都具有不一样的意义。对于行政机关而言，公众参与是一种听取民意的机制，通过推进参与，可以在更加全面、客观、公正地把握民意的基础上，制定行政法规、规章和其他规范性文件。这对于推进依法行政、建设法治政府具有重大意义。对于民众而言，公众参与是一种利益表达机制，公民能够最终靠直接参与行政立法的方式来表达自己的利益，避免或减少行政权力对其合法权益的侵扰。

  正因为此，公众参与制度逐渐受到政府的青睐，也在国务院近几年的文件中多次被明白准确地提出。国务院2004年《全方面推进依法行政实施纲要》中要求“改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度。”2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》中再次强调，政府立法要严格遵守法定权限和程序，完善公众参与政府立法的制度和机制，保证人民群众的意见得到充分表达、合理诉求和合法利益得到充分体现。

  虽然目前我国仅有《广州市规章制定公众参与办法》这一部专门规范公众参与行政立法的地方政府规章，但许多地方也在相关规定中写入了公众参与制定地方性法规草案和规章的程序规定。目前，已有29个省级人民政府在拟定地方性法规草案、制定规章过程中公开征求意见，其中北京、天津等18个省、市、自治区以省政府规章的形式在“拟定地方性法规草案和制定规章程序规定”中对公开征求意见和听证作出规定，其他11个省、市、自治区以规范性文件、法制办内部工作规则或者省政府批准形成制度等形式对公开征求意见或听证做出规定，地方行政立法的公众参与制度体系正在慢慢地建立。

  当然，毋庸置疑，我国行政立法中的公众参与在各地发展还很不平衡、效果也并不理想。现有的一些制度和做法更多的是一种尝试，代表着一种要求和希望。如果政府愿意进行主动的、有诚意的、真实的公众参与，公众参与将由外力推动变成政府的内在动力，也将会实现有序的、健康的快速发展。这就需要在现有尝试的基础之上，建立起完善的行政立法公众参与制度。

  其一，吸收公众参与，完善行政立法后评估制度。行政立法的后评估是指行政立法实施后，结合经济社会持续健康发展要求，依照一定的程序、标准和方法，对其执行情况、实施效果、有一定的问题及其影响因素等进行客观调查和综合评价，并提出评估意见的活动。目前，各级政府法制机构已采取了一些行政立法后评估的尝试，但评估活动完全由行政机关主导，未能吸收公民参与评估，就评估实效而言不一定可以得到公众的完全认可，而且行政机关对自身立法项目做评估的合理性与公正性也受到了质疑。

  其二，建立公民请求审查与撤销行政立法制度。公民对已颁布实施的行政法规、规章，认为其违法的，可以提请有关机关审查处理。这是公众参与行政立法的重要方式之一，也是公众对行政立法的事后监督。但应当制定相关的实施细则，建立审查回复机制，要求审查者就审查结果向申请者进行回复并说明理由。

  要实现真正有效的公众参与，至少还应具备以下两个方面的条件：一是完善的政府信息公开制度。政府信息公开制度能够说是公众参与的前提和基础，公开则是公正参与应当遵守的原则之一。没有信息公开制度就没有真正的公众参与。行政立法过程中的规划和计划、草案、立法过程、立法听证会、立法建议采纳情况、立法最终结果、公众参与的意见等都应当公开。政府应当尽可能在市政府门户网站及其网站上建立行政立法公开征求公众意见的信息统一发布平台。二是独立的公民社会、发达的社会中介组织。公民社会包括：经济上独立、自治的公民；有独立理念的公共知识分子；有不完全被政府所控制的媒体；有草根非政府组织的存在。由于公众是参与的主体，这一些因素能增强公众的能力，使之能与政府相互对话的条件和基础。否则，个体的、没有组织的群众，不可能进行相对有效的参与。分散个体的利益将在相互冲突和高成本游戏的过程中往往被淹没。公众参与必须形成“有组织的声音”，这就需要培育社会中介组织，建立均衡的利益代表机制。介于个体的公民与整体的国家之间的社会中介组织，具有替代功能、对话功能、多元认知功能、以及理性协商的功能。基于当代社会中利益的高度分化，利益的多样性已成为公共政策制定、法律实施等过程中需要仔细考虑的一个突出因素。

  广州市规章制定中的公众参与虽然只是地方政府的改革创新，但我们有理由相信，来自民众对参与的强烈需求和社会力量，在政府的积极推动之下，公众参与将会以不可阻挡之势在中国快速地发展。